谭荧，韩瑞波|基层智慧治理的运作机制与关系解构——基于上海B区“社区通”的考察

点击

上方文字

关注我们~

本文刊载于《探索》2021年第6期。

引用格式：谭荧,韩瑞波.基层智慧治理的运作机制与关系解构——基于上海B区“社区通”的考察[J].探索,2021(6):137-146.

摘要：加强基层智慧治理能力建设是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。基层智慧治理的有效性分析应着眼于治理系统的运作机制与组织行动者的行动效能。党政组织在压力传导下的组织动员机制形塑了科层体系内部的高效运转以及党在治理过程中的领导权威；多元组织基于利益共识的行动协同机制激发了各行动主体在治理过程中的参与和协作动能；面向基层事务特点的技术嵌入机制加速了新兴信息技术与基层治理的耦合，构建出开放和扁平的基层治理形态。提升基层智慧治理的有效性，应准确解构其运作背后的逻辑关系，一方面实现国家与社会的共同在场和相互赋权；另一方面实现技术与共治的共同增进，使技术革新服务于社会治理共同体构建的总体目标。

作者：谭荧，女，博士，湖北大学公共管理学院讲师，湖北大学哲学博士后流动站研究人员；韩瑞波，男，博士，华中师范大学政治与国际关系学院讲师。

党的十九届五中全会指出，“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调要“加强基层智慧治理能力建设”，并在做好规划建设、整合数据资源、拓展应用场景等方面提出了若干要求。例如，将基层纳入信息化建设规划，统筹推进智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设；健全基层智慧治理标准体系，推广智能感知等技术；完善基层地理信息等基础数据，推动数据资源共享交换并向基层开放使用；推动各地政务服务平台向基层延伸，建设开发智慧社区信息系统和简便应用软件，提高基层治理数字化、智能化水平。这些路径为推进我国基层智慧治理能力建设提供了明确的方向。当前，全国各地的基层智慧治理呈现出丰富的实践样态。在此背景下，把握基层智慧治理的实践逻辑，并对实践做法的有效性加以甄别，具有重要的理论和实践意义。

1 基层智慧治理的有效性及其原因

基层是国家政权延伸的“神经末梢”，基层社会治理在社会治理进程中处于基础性地位。作为基层治理现代化的重要面向，基层智慧治理是现代信息技术与基层社会治理相结合而生成的一种新型治理模式，其重心应落到基层社区。那么，对于基层社区而言，基层智慧治理何以有效？围绕这一问题，既有研究已呈现出多样的分析进路。

1.1 基层智慧治理的“技术-效能”分析

聚焦于基层智慧治理的技术工具，探讨现代信息技术作用于基层治理实践的效能和局限。一方面，互联网、大数据、云计算等为智慧治理提供了强大的技术基础，使数字化、网络化和智能化成为智慧治理的主要特征。智慧治理以虚拟化的社会系统为中介来实现治理目标，并凭借信息技术的强大计算能力改变对复杂治理客体的粗放认知，使之成为可供计算和分析的数据，从而提升了社会治理的精准性和公共服务效能。智能感知技术、信息集成处理技术、辅助决策技术、智能服务技术等构成智慧治理的技术要素。智能感知技术可将复杂的社会治理事实转化为可被感知、读取和分析的数据或符号；信息集成处理技术可对多元和海量的数据加以清洗、分类和储存；辅助决策技术可对基层治理单元或部件进行实时观测，并准确判断潜在治理问题，进而启动处理程序、作出科学决策；智能服务技术以服务对象为中心，以一站式服务、数字化平台和大数据系统等为载体，优化服务流程、提升服务质量和用户满意度。

另一方面，技术本身具有脱控的自主性，技术的发展潜伏着滑向“数字利维坦”的现实风险。随着数字技术和数字经济的崛起，信息技术使城市基层治理逐渐显现出不同于以前的发展态势，数字社会的风险性和复杂性增加了基层治理的难度。这些风险主要体现为基层治理中的数据缺陷、数据侵犯、算法歧视、信息安全风险等。此外，对技术工具的过分倚重和崇拜还可能产生“唯数据主义”的治理思维，认为“人类的大部分行为都遵循一定的规律、模型以及原理法则，而且在可重复性和可预测性方面与自然科学不相上下”。这一思维往往夸大了信息技术的可及性，也忽视了数据质量问题和人类行为的主观因素。当其用于解读基层治理问题时，会将基层治理的结构性、制度性和程序性问题简单化为技术层面的问题，难以形成系统性变革，也无法触及深层次的体制问题。因此，技术并非万能的，这就需要审慎分析和理解信息技术应用于智慧治理的效能，合理界定信息技术的功能及其边界。

1.2 基层智慧治理的“结构-行动”分析

聚焦于基层智慧治理的结构样态和行动逻辑，分析技术治理方式对基层治理体系的形塑。在结构形态方面，基层智慧治理打破了封闭的科层制结构，此结构的特征是各级政府纵向等级管理与同一层级政府各职能部门的横向分工合作。这种条块式的统合管理模式存在政府层级之间、职能部门之间以及政府组织和市场组织、社会组织之间的信息不对称、信息壁垒等问题。然而，信息技术的应用使科层机构大规模地共享数据成为可能，弥合了政府不同层级和部门的数据鸿沟，也加强了信息要素资源在不同治理主体之间的流动，进而使基层治理结构趋于扁平化和开放性。信息技术在基层治理场域内打造了一种跨行政部门的整合型虚拟机构，使不同的行政部门凝聚为一个相互匹配的治理系统。相比于传统的科层治理体系，虚拟机构的组织结构表现为由信息系统依据功能界限划分的各种模块，且各模块之间保持有效协同。

在行动逻辑方面，信息技术影响着基层智慧治理中的行为选择。可以说，信息技术的发展为个体行动者积极参与基层智慧治理创造了条件。信息和个体参与之间的关系是工具性的，成本的变化和信息来源的多样性直接影响着个体参与的层次。作为原子化的各方行动者，在参与基层智慧治理的过程中会基于有限理性、利益驱动和角色定位而展开策略性的博弈行为，形成相对稳定的行动者利益网络联盟，并通过沟通、对话、协商和制衡等机制而组成利益共同体。

1.3 基层智慧治理的“组织-机制”分析

本文的研究有别于以上两种分析路径，即不再将研究重心置于信息技术作用于基层智慧治理的效能，抑或技术手段如何形塑基层治理体系，而是将基层智慧治理的组织运作机制作为主要分析对象，来回应基层智慧治理何以有效的问题。在组织分析学派看来，组织是一个将具有互动关系的行动者聚集而成的系统。斯科特和戴维斯认为，组织的结构性特征表现在：拥有相对具体目标追求的集体，即“有目的”，组织目标是清晰而具体的，能够为组织成员的行动选择提供明确的准则；组织还是一种相对来说高度正式化的集体，参与者之间的协作是“有意识的”“经过协商的”，关系结构是被“直言表述”的，组织成员扮演的角色具有确定性。各组织之间不是相互隔离的，而是通过组织行动者的各项行动得以联结；组织行动者使用的工具或手段是行动得以实施和奏效的必要载体。其中，技术便是组织行动者展开行动的主要载体之一。

已有研究论证了技术与组织之间的相关性。例如，邱泽奇指出，技术的复杂性和不确定性与组织结构有密切联系，组织所使用的技术不是一成不变的，在时间维度上，技术总有一个进入组织的过程。简·芳汀的研究表明，一种信息系统的能力和潜力能否得到充分发挥，取决于组织行动者对信息技术进行解释、设计、执行和使用的方式。信息技术嵌入组织结构的过程，实际上是既有的组织体系重塑信息技术的过程。由此，在探讨基层社会治理方式的技术变革时，我们不能将分析思维停留于技术层面，而应深入剖析特定情境下的组织行动者如何使新兴技术工具转化为现实治理效能。对于中国本土化的治理实践而言，我国的基层智慧治理探索通常是在国家力量的主导下进行的，其发起者一般是政府组织，基本目标定位于变革政府治理方式进而打造智慧型政府，实现公共服务的精细化、智能化、社会化和专业化，同时型构政府、市场和社会多方协同的治理格局。因此，以基层智慧治理的组织运作机制作为研究对象，需将组织、行动、技术等多维要素纳入研究视野之中。基于以上分析，本文拟通过对上海市B区“社区通”的案例描述和分析，呈现基层智慧治理的运作机制，并解构其背后的逻辑关系。

2 基层智慧治理的运作机制

2021年5月，笔者及其研究团队前往上海市B区智慧社区建设示范点进行深入的实地考察，并以“社区通”的运作实态作为重点考察对象，收集和整理了丰富的文本和访谈资料。在此基础上，本文以“社区通”的运行为切口，探究基层智慧治理的运作机制。2016年《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》中明确提出“围绕生活更便捷、更安全、更和谐，推进智慧社区建设，促进社区服务集成化、社区治理人性化、家居生活智能化”。在这一政策引导下，上海市各区域自主探索推进智慧社区建设和创新社会治理方式的有效路径。“社区通”是2017年上海市B区创建的“以党建为引领、以移动互联网为载体、以居村党组织为核心、以居村委为主导、以城乡居民为主体、以有效凝聚精准服务为特点”的智慧治理系统，旨在打造党组织主导下“全地理范围覆盖、全人群互动参与、全天候即时响应、全系统智慧治理”的新型治理模式。截至2020年底，“社区通”已在全区557个城乡社区全部上线，已有51.4万余名城乡居民用户，构建了一种覆盖广泛、参与活跃的网络共同体，并获评中国社会治理创新实践十佳案例、全国城市基层党建创新最佳案例、全国乡村治理典型案例等。“社区通”案例为我们研究基层智慧治理的运作机制提供了值得观察和思考的经验样本。

2.1 组织动员机制

党政组织利用自身强大的组织动员能力有力推动了“社区通”的顺利开展。就区级和街道(乡镇)一级党政组织的运作而言，“社区通”由区级党委和政府高位推动，以“社区通”工作领导小组为依托，以党委领导、党政合作为基础，区委书记和区长任“双组长”，对该项工作进行组织领导和统筹监督；领导小组下设办公室，设在区民政局，负责协调推进和督导检查；各街道和乡镇分别设立本级“社区通”工作领导小组，确保此项工作的日常运行和深入推进。这种以领导小组为中心的组织架构是对科层体系的结构性调适，在公共政策执行过程中扮演着协调沟通、下情上达、激励监督和政策推动的重要角色。领导小组组长是党政部门的“一把手”，他们将科层组织内的各项权力集于一身，拥有无限责任且总体负责，以实现对特定治理流程的控制和动员。作为党政体制运作的重要组织机制，跨部门的各级领导小组便于党对各项事务的集中统一领导，也有利于整合自上而下的高位优势和协同效能，有效摆脱因部门利益结构碎片化而导致的集体行动困境，也可有效规避基层政府抵触、变通执行上级政策以及由权责分立而产生的基层避责行为，进而消解政策执行梗阻、疏通政策流程。

就城乡社区党组织的运作而言，“社区通”由社区党组织全过程管理运行和把关，社区党组织书记是动员社区范围内各方行动的引领者；社区“两委”分工负责、轮班在线，对居民提出的各类诉求即时回应处置。社区党组织在“社区通”运行过程中的功能发挥，彰显了其作为城乡社区事业领导主体的政治引领功能。党组织在社区中的领导权威和治理能力是国家和社会治理的制度优势转化为社区治理效能的关键。依托“社区通”的智能化平台，社区党组织的领导和治理方式不断调整和创新，从社区治理场域的“幕后”步入“台前”，在对复杂诉求的回应和处置中与社区居民建立起“面对面”的日常联系。在居委会和村委会渐趋行政化的当下，社区党组织“以党员示范为支点、以志愿服务为载体、以人际关系为纽带”，使社区空间内的社会关系网络和社会资本存量得以维系，在树立和强化自身权威的同时，也实现了对社区治理多元主体的组织动员，填补了社区自治组织的治理缺位，成为“党与社会衔接”的中介。

2.2 行动协同机制

智慧治理平台的建设目标不是基层政府对其他治理主体的单向管控，也不是对社区动态的全面监控，而是基于多元共治的价值立场提供更优质的公共服务和催生良性互动的社区治理模式。尽管“社区通”的运作主要由区级党政部门主导和推动，由区社会建设办公室牵头，但这并不意味着党政部门对该项工作的推进会有过多管控和约束。相反，党政部门在“社区通”推进过程中主要扮演着协调统筹的角色，负责前期互联网平台搭建的规划沟通，与第三方技术公司进行合作，做好平台开发与运营；搭建“领导小组—居(村)小组—居民”三级联动工作体系，将多个社区治理主体纳入平台架构中，激活社会内生力量的能动参与。这种协同是以党政力量对社会力量的技术赋权为支撑的，其典型特征是依托智慧治理技术平台强化信息网络中各物理节点之间的关联与依赖程度，激发各行动主体的协作效能，形塑新的治理形态。可见，智慧治理的技术运用更侧重于以技术赋权的形式授权于社会主体，促成不同主体之间的行动协同。

行动协同机制的建立与维系需要秉持治理行动的利益相关方和所有参与者都是平等行动者的基本立场，同时呼吁多元主体形成基于持续性合作关系的互动参与。“社区通”的实践表明，城乡居民在智慧治理中的社会参与效能取决于智能平台的运行能否迎合居民需求。有效的智能平台建设与运营能够精准识别基层社会的复杂利益需求并将其整合到社区公共事务处理流程之中，促使民意表达和需求呈现的“数据流”成功进入治理视野。城乡居民借助“社区通”平台可直接向社区或越级向有关政府部门提出诉求和建议，或在平台提供的线上“互动广场”上就社区公共事务与他人展开交流，这在一定程度上可以消解社区内部的利益冲突、凝聚利益共识。作为移动互联网平台产品，“社区通”基于对社区居民和村民用户的群体特征、用户需求、使用习惯等数据的分析，推动了社区治理与服务由粗放式向精准化的转变。“社区通”开发和运营的逻辑起点是从城乡居民的需求出发正确认识紧迫需求和长期需求、普遍需求和特殊需求之间的辩证关系，进而个性化定制功能板块，将平台功能与群众需求相对接。

2.3 技术嵌入机制

智慧社区建设所应用的技术手段包括互联网、云计算、云平台、物联网、人工智能、自动化、大数据、信息处理等。这些新兴技术嵌入公共治理的过程至少包括以下三个层面：其一，将人、事、物、空间等要素加以数据化、信息化，以增强科层组织的决策能力、沟通能力和资源获取能力，提升组织运转效率和治理效能；其二，改变信息的获取、流通和分配方式，以及科层制内部以信息为纽带的权力结构，使信息部门在公共治理中的中枢地位得以强化，驱动信息平台逐渐演化为公共治理的权力中心；其三，被赋权的主体由单一转向多元，吸纳市场和社会主体进入治理流程，由此形成开放和多元的治理形态。技术嵌入基层治理场域的目标是实现信息技术与基层治理的有效耦合，具体要求是技术选择和应用要符合基层事务的特点，以服务民生为导向，实行扁平化和网络化治理，通过突破上下沟通链条、建构多元沟通网络、简化治理程序、重构治理界面等途径，构建简约高效的基层管理体制。

基层智慧治理的技术嵌入机制依托于支撑智慧平台运行的基础设施和技术路径。有效的技术嵌入是打造智慧治理数据整合体系的基础，包含技术安全体系、技术集成体系、技术标准体系、技术创新体系以及云平台处理系统等。“社区通”基于业务流引擎、AI引擎、消息引擎、规则引擎、配置库、模型库以及用户认证授权等支撑组件，确保平台对外服务的灵活性；在主机、网络以及安全支撑体系方面，由数据库集群、服务器集群、中间件服务器、缓存服务器、存储服务器以及安全防护构成；采用安全审计、负载均衡、态势感知等技术工具维持平台高效安全运行；通过数据模型建立、分析维度设定、主题域定义，与市公安局110接警系统、网格化系统智能对接，实现实体网格与虚拟网格的有机结合，对平台数据进行数据挖掘、数据抽取和大数据分析；依照信息安全方面的相关规定，结合防篡改、防中断、防泄漏、防勒索等手段，建立起“社区通”平台网络舆情管控及信息安全保护屏障。

3 基层智慧治理的关系解构

由前文可知，以党政组织为主体的组织动员机制、基于多元主体互动与合作的行动协同机制、改变基层治理形态的技术嵌入机制，共同型构了基层智慧治理场域中的国家与社会、技术与共治的二维关系格局。对这种二维关系进行解构，弥合各组关系内部存在的张力，有利于深化理论层面的学理认知和探寻实践层面的创新路径。

3.1 国家与社会的共同在场

关系主义的分析视角否定了国家与社会的分立假设。米格代尔认为，国家与社会不是实体性的“二分类的结构”，而是相互关联和相互塑造的。吉登斯在对现代民族国家的论述中也提及，现代民族国家将行政权力渗透到基层社会以实现对后者的全面监控，使以往较为独立的地方性社区转变为国家治理的基本单元，这也就模糊了国家与社会的界分。国家与社会之间存在模糊地带，而以社区为表征的基层治理空间正处于这一模糊地带之中，成为各种力量发生互动博弈的载体。从这一基本立意出发，基层治理研究的重心由以往集中探讨国家与社会这两个分立主体各自的权力和角色，转向具体治理实践中分别代表国家力量和社会力量的行动者之间的互动方式。治理规则的弹性与行动者的积极运作使得国家与社会的权力、资源、规范发生融合交叉，进而形成一种开放体系，“二者都为作为对方代表的行动者敞开，是一个可以进入的领域”。由此，基层治理形态表现为国家与社会的共同在场。

基层智慧治理的运作不仅有赖于党政力量的组织动员，也有赖于社会行动者的协同合作。组织动员机制具有强烈的运动式治理色彩。其优势在于，通过压力传导、行政动员和组织网络渗透等途径，高效集中党政组织资源与社会资源，克服科层内部因职责权限和资源分散而产生的治理低效问题，以完成各项具体的治理任务，实现国家治理能力的边际改善。运动式治理超脱于科层组织的常规设置与运作。非常规化、非正式化的组织机制以及以刚性规范为特征的压力型体制和目标管理责任制，可在短时间内推动公共政策的层层落实。在我国治理语境中，党政结构的典型特征表现为党的集中统一领导地位和党政关系之间的复合结构。党组织的网络结构与政府的科层结构相结合，构成这种结构的组织形态；从中央到地方的各类领导小组构成这种结构运行的重要制度载体和机构安排，也成为展开运动式治理的重要组织形式。由“社区通”的案例可知，“社区通”工作的顺利推进得益于党政治理结构下的运动式治理。党政力量对基层智慧治理的领导和统筹是具体的而非抽象的，即通过织密党政组织体系，构建以领导小组为中心的层级式组织架构和基层党建引领的政党组织机制推进政策实施，将党政力量贯穿于治理全过程，保证了基层智慧治理中的国家在场。

如前文所述，除党政力量的领导与统筹之外，基层智慧治理的有效推进还得益于多元行动者的协同合作，其实质是国家与社会之间的良性互动，而实现这种互动的重要保障是社会力量的持续在场。基层智慧治理赖以支撑的技术手段客观上实现了“国家与社会的双向赋权”。新兴信息技术的应用一方面使国家能够更加精准地提供公共服务、更加精细地治理社会，改善基层治理的方式，提升基层治理的能力；另一方面也为国家与社会的互动提供了一种新的机会空间。像“社区通”这种智慧治理系统的创建，开拓了社会参与的渠道，有利于基层治理空间内的公共辩论、问题传播和社会监督。作为赋权工具的智慧治理及其技术运用，允许社会分享国家所掌握的权力，缩短国家与社会的距离，使社会行动者拥有更多的权力去影响公共政策。

迈克尔·曼划分了国家权力的两种类型，即专制性权力和基础性权力。前者指的是国家以专断意志行使和分配权力，不与民众协商而采取行动；后者关注的则是国家贯彻自己意志的实际能力，利用基础设施和技术支持使权力渗透到社会之中来实现治理目标。迈克尔·曼认为，现代民主国家往往呈现出“弱的专制性权力”和“强的基础性权力”。实施和强化国家的基础性权力，就要求国家与社会之间形成一种制度化的合作与协商，不断通过技术手段的升级和改造来革新治理方式和形塑社会形态。基层智慧治理试图基于技术手段的双向赋权路径，使政府通过与社会合作来提升自身的政策执行能力与公共服务能力，社会通过与政府的互动来汲取公共资源或表达利益诉求，由此形成一种资源依赖关系，并在国家力量和社会力量之间构筑了一种合作治理机制。

3.2 技术与共治的共同增进

党的十九届四中全会指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这一要求意味着加强和创新基层社会治理的落脚点应该是社会中的“人”，而非“作为技术装置的国家”，同时意味着基层社会治理的技术革新要服务于社会治理共同体的构建。在这一共同体中，多元治理主体能够各尽其能、各展其长，共同营造出一种开放多元、互信互利、合作共赢的关系网络。这就需要在创新技术治理方式的基础上，坚持以人民为中心的价值立场，最大限度地激活治理系统中的社会共治效能与社会个体的公共参与动能，以技术化方式进行自我组织和自我管理，真正实现治理过程有公众参与、治理效果由公众评价、治理成果与人民共享。

然而，基层智慧治理对技术的强依赖性存在治理目标逐渐被技术所替代的潜在风险。技术对基层治理的支配性越强，这种潜在风险也就越大，便越有可能出现新的治理难题。对技术工具的过分依赖或不当应用，容易使信息和技术资源向某些科层部门集中而导致“数据威权”和“数据独裁”，不利于国家向社会的赋权；还可能禁锢公众的自由意志和行为选择，或是将复杂民意简单化处理。这不仅与智慧治理所倡导的社会共治理念相悖，还会影响公众参与的积极性。增进社会共治的首要条件是个体权利的保障和合理需求的满足。基层智慧治理中的技术应用要适应基层社会日益分化的公共服务需求。经济社会的发展和内生的分化特性导致公共服务的个体需求表达与显现愈发精细。相应地，政府的公共产品供给应具有更高的精准度，否则将会出现资源分配的错位，甚至是公共产品供给的无效。

从“社区通”的应用场景和功能设置来看，“社区通”以多场景和精细化的方式对社区公共事务和治理难题进行分析和研判，以个性化服务为导向，在微信平台中定制“人民信箱”“社区公告”“社区公约”“左邻右舍”“党建园地”“议事厅”“居(村)务公开”等基本功能版块，其目的是更加准确和高效地回应城乡居民差异化的公共服务需求。为鼓励和便捷居民参与，“社区通”立足于微信公众号的深度开发，为每个村(社区)设置独立的二维码，居民经扫码注册、实名认证、审核通过后便可成为用户。“社区通”的用户群体是“真正的邻居们”，发布的话题是与居民用户切身利益直接相关的“邻里事”，以便于信息、规则、程序和结果要素的公开透明，以及社区公共议题在网络空间内的讨论和传播，引导居民自下而上提出议题、开展协商、形成项目、建立公约，激活社区居民和村民参与社区治理的自主性。

“社区通”的实践充分展示了技术手段增进社区共治的工具性价值。智能平台将技术延伸至人们的日常生活领域，因数字鸿沟而造成的社会分化逐渐减少，政府与社会个体之间的话语权和影响力得以重置。当人们进入“社区通”所创造的公共生活网络空间时，“平台用户”的同质角色实际上加强了人们之间的身份认同，在某种程度上遏制了社区的个体化和离散化倾向，也增加了社区治理的社会资本存量。良好的社会资本对治理绩效的积极作用体现为：其一，以社区自主性凝聚集体行动，使政策制定与执行更具回应性；其二，以社会信任加固社区的关系网络，激励和动员社区成员参与公共事务治理；其三，培育社区成员的公益精神和利他意识，以志愿服务行动配合和补充公共服务。可见，社区共治目标能否实现的关键性因素往往潜藏于微观的技术细节中，这些技术细节形塑着多元主体互动的方式和机制，并关乎一种合作治理模式能否建立和维系。因此，基层智慧治理能力的提升应专注于技术细节问题，以技术应用的不断升级来增进社区共治。

4 结论与讨论

为解答基层智慧治理何以有效这一问题，本文从组织分析的视角考察了基层智慧治理在组织、行动和技术等维度的运作机制。这些运作机制实际上是组织行动者依据治理情境的变化而调适自身行动的集合。信息化、数字化和智能化的治理情境不仅为多元组织行动者提供了新型行动场域，而且加强了行动者之间的共生性和依赖性，也在很大程度上改变了行动者的互动方式、行为策略以及权力关系。通过“社区通”的个案观察发现，党政组织在压力传导下的组织动员机制形塑了科层体系内部的高效运转以及党在治理过程中的领导权威；多元组织基于利益共识的行动协同机制激发了各行动主体在治理过程中的协作效能；符合基层事务特点的技术嵌入机制促成了新兴信息技术与基层治理的耦合，构建出开放和扁平的治理形态。这些机制共同塑造了基层智慧治理场域内的新型关系形态。提升基层智慧治理的有效性，应准确研判和解构基层智慧治理运作背后的逻辑关系，实现国家与社会的相互赋权、技术与共治的共同增进。

研究表明，实现基层智慧治理有效不能仅限于国家层面的整体规划、数据整合、平台建设和技术支持，还要着眼于治理系统的运作机制与组织行动者的行动效能。基层智慧治理的运作以组织行动者的互动为前提，而这种互动的触发缘由则是各行动者的利益需求。在利益驱动下，组织行动者都会出于理性考量来选择相应的策略和行为。不同行动主体之间的利益融合或冲突程度是影响行动者策略选择的主要变量。有效的基层智慧治理需要行动者之间达成基于彼此认同的集体合作。在集体合作的过程之中，行动者会努力让集体行动朝着有利于实现自身利益目标的方向行进。行动者之间的合作将制造出权力的共同生产而不是权力的制约与反制约，并缔结出一种彼此高度依赖的关系结构。

由此，在基层智慧治理实践中践行国家与社会的相互赋权，要求合理界定治理主体的权责边界和功能角色，将社会治理权力精准地分配给每个主体，保证治理过程中国家力量和社会力量的共同在场。同时还要认识到，治理技术只能作为一种工具手段，而无法成为治理目标。基层智慧治理的目标应始终定位于以国家与社会合作共生为基础的治理共同体构建，本着共治、共建、共享的基本原则，借助于技术的进步来激活全社会的内生力量，最终服务于公共利益的实现与公共精神的培育。另外，应准确辨别和把握信息技术对于基层智慧治理的效能优势与潜在风险，在追求技术革新的同时，避免对技术的过分依赖，更不可将其认定为创新基层治理方式和提升基层治理能力的唯一手段。需明确的是，基层智慧治理的有效推进尽管具有强烈的技术治理色彩，但技术应用的归宿仍是对社会参与意识和民主价值的追求。

扫描二维码

查看2021年6期内容